Evaluation finale de l?Effet : « D?ici à fin 2018, les institutions nationales et locales appliquent davantage les bonnes pratiques et principes de gouvernance inclusive, transparente et redevable ».

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Evaluation Plan:
2014-2018, Benin
Evaluation Type:
Outcome
Planned End Date:
10/2017
Completion Date:
11/2017
Status:
Completed
Management Response:
Yes
Evaluation Budget(US $):
50,000

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Title Evaluation finale de l?Effet : « D?ici à fin 2018, les institutions nationales et locales appliquent davantage les bonnes pratiques et principes de gouvernance inclusive, transparente et redevable ».
Atlas Project Number: 00086936
Evaluation Plan: 2014-2018, Benin
Evaluation Type: Outcome
Status: Completed
Completion Date: 11/2017
Planned End Date: 10/2017
Management Response: Yes
Focus Area:
  • 1. Democratic Governance
Corporate Outcome and Output (UNDP Strategic Plan 2014-2017)
  • 1. Electoral laws, processes and institutions strengthen inclusive participation and professional electoral administration
  • 2. Access to information policies support accountability and transparency
  • 3. Effective, responsive, accessible and fair justice systems promote the rule of law, including both formal and informal processes, with due consideration on the rights of the poor, women and vulnerable groups
Evaluation Budget(US $): 50,000
Source of Funding: TRAC PNUD
Evaluation Expenditure(US $): 34,244
Joint Programme: No
Joint Evaluation: Yes
  • Joint with Gouvernement, Agences SNU impliquées
Evaluation Team members:
Name Title Email Nationality
David Sohinto Consultant Principal sohinto@yahoo.fr BENIN
Angelo Dhossou Consultant Associé dhosange@yahoo.fr BENIN
GEF Evaluation: No
Key Stakeholders: Gouvernement
Countries: BENIN
Lessons
1.

Les Leçons apprises  dégagées par la mission à la suite de la mise en œuvre de l’Effet se présentent comme suit.

Leçon n°1 : l’Effet 5 de l’UNDAF est porteur d’ambitions démesurées au regard de ses moyens et contraintes financières et temporelles. En effet, le chantier des réformes politiques et administratives évolue à des pas d’échelle plus importants que ceux que prévoit l’Effet 5 sur une période quinquennale. Elles sont complexes et mobilisent aussi bien les acteurs étatiques, la société civile, le secteur privé et les partenaires techniques et financiers autour de dialogues longs et difficiles. La planification des changements pareils se doit donc d’être réaliste et moins ambitieux pour tenir compte du cycle naturel de ces changements.

Leçon n°2 : Les succès enregistrés par les comités communaux et des comités départementaux de paix, coordonnés par le Comité d’Orientation de la Coalition Nationale pour la Paix, pendant les périodes électorales depuis 2015, constituent la preuve que la paix se bâtit à la base et que les violences et conflits peuvent être évités par la population elle-même ;

 

Leçon n°3 : L’implication personnelle du top management dans les entités administratives et institutionnelles bénéficiaires facilite la mise en œuvre des activités et en renforce la performance. Sont à inscrire en exemples les cas Président de l’Assemblée Nationale et du Président de la Commission des Finances et des Echanges de l’Assemblée Nationale dans le cadre de la réalisation des activités budgétaires rattachées au PARCMAN.

Leçon n°4 : Il est nécessaire d’assurer l’inscription des projets comprenant une contrepartie nationale au portefeuille des projets d’investissements de l’Etat au niveau des services techniques compétents du Ministère du Plan et du Développement.

Leçon n°5 : la mutualisation des stratégies de mobilisation de financement avec les autres partenaires qui interviennent sur les domaines de l’Effet 5 est nécessaire pour plus d’efficacité ;

Leçon n°6 : lorsque les acteurs nationaux sont responsabilisés avec des cadres de mesures de performances clairs, il est possible d’enregistrer une meilleure reddition de compte sur la mise en œuvre des programmes


Findings
1.

Pour ce qui est de la pertinence ; l’Effet 5 objet de l’évaluation entretient une cohérence avec les documents d’orientation stratégique nationale. Le cadre de théorie de changement de l’Effet  est en adéquation avec les besoins des acteurs bénéficiaires, malgré un contexte évolutif assez difficile de l’environnement externe. La mission d’évaluation note que des approches inclusives et de responsabilisation ont été développées. Toutefois, il faut noter que cette note positive est diversement appréciée de certains acteurs  de la société civile qui auraient souhaité se voir confier la gestion de certains volets du programme alors qu’une majorité de ces structures, peine encore à  se conformer  aux exigences standards du PNUD en matière de gestion.

Enfin, l’examen du cadre logique de l’effet révèle que ce dernier est assez consistant mais son cadre de mesure de performances gagnerait en complétude s’il intégrait des indicateurs internationaux de mesure de bonne gouvernance, de la redevabilité et de la participation tels que l’indice mo Ibrahim, le CPIA, l’lPC etc.  

Au niveau de l’Efficacité, Le niveau global d’atteinte des cibles des indicateurs de produit est de 60% tandis que le niveau d’atteinte des cibles des indicateurs d’effet renseignés dégage un taux global moyen entre 65 à 70% en 2016. Des tendances qui augurent d’un sentier de progrès vers des niveaux raisonnables d’atteinte des cibles suivies par le PNUD d’ici à 2018. La mission d’évaluation confirme que des acquis importants attribuables au PNUD ont été obtenus en termes d’effet et en termes d’extrant grâce aux actions des programmes inscrits au titre de la mise en œuvre de l’Effet. Il s’agit notamment  de :

Au niveau des indicateurs qui mesurent la contribution du PNUD en termes d’effet

  • Le taux d’exécution des dépenses d’investissement sur ressources propres du BGE est passé de 59,43% en 2014 à 75,93% en 2016.Cet indicateur d’effet a connu une bonne performance, car la cible prévue pour 2018 est atteinte depuis 2016.
  • En ce qui concerne l’indicateur d’effet relatif au nombre de lois de règlement votées durant une législature, la cible qui est de 12 lois en 2018 était atteinte depuis 2016et a permis au Bénin grâce à l’appui du PNUD, d’être au peloton de tête de l’espace UEMOA pour cet indicateur;
  • En ce qui concerne le taux de représentativité des femmesà l’Assemblée Nationale et dans les Conseils communaux , les actions du PNUD ont permis de porter cet indicateurde 4,49% à 4,8%en 2015 pour les Conseils Communauxpour une cible définie de 10% en 2016et de porter celui de la représentativité à l’Assemblée Nationale de 7,23 % à 8,43%en 2015 pour une cible définie à 10% en 2016. Il en résulte que la performance de cet indicateur est encore faible ;
  • Quant à la proportion de communes d’intervention disposant du Tableau de Bord Social (TBS), cet indicateura connu une bonne performance parce que la cible ayant été atteinte voire dépassée depuis 2016. Certes, il convient de noter que cette performance est l’œuvre des actions conjointes du PNUD et de l’UNICEF, mais il faut signaler que grâce aux actions du PNUD l’expérience d’élaboration de TBS est répliquée dans d’autres communes en dehors de celles ciblées par les actions de l’UNICEF.Les visites de terrain ont permis de constater que des communes telles que Banikoara (commune abritant village du millénaire), Kandi etZagnanando ont adopté sur fonds propre et ou grâce à l’appui d’autres partenaires de développement.Il n’est pas aisé d’isoler la contribution spécifique du PNUD dans l’atteinte de ce résultat dont la performance relève de la conjonction des efforts des agences du SNU.
  • En revanche, en ce qui concerne l’indicateur du taux d’exécution du budget d’exécution d’investissement des communes retenues, sa valeur s’est décrue de 59% en 2014 à 45,2% en 2015. Il n’a pas été possible de disposer des informations sur le niveau d’évolution du taux d’exécution des budgets d’investissement des communes retenues pour l’année 2016 où la cible de cet indicateurest fixée à 65,05%.

Au niveau des acquis en termes de réalisation physique

  • L’élaboration et vulgarisation du manuel de procédures de gestion des concours de recrutement dans la fonction publique ; l’élaboration de la nomenclature des corps de la fonction publique ; l’élaboration et la vulgarisation du guide des usagers du MTFP ;
  • l’appui à l’expérimentation de nouveaux systèmes de gestion "city management" et "Open governance"en vue de la poursuite du processus d’amélioration de la gouvernance locale et de la gestion des communes ;
  • l’Organisation de trois grandes concertations régionales sur les actions de plaidoyers et de sensibilisations en vue de l’amélioration de la gestion des communes à travers la participation et la promotion de la paix ;
  • l’élaboration du Plan stratégique de l’Assemblée Nationale ;
  • Le renforcement de capacités des OSC sur la loi 2016-24 portant cadre juridique du partenariat public privé et la loi modifiant et complétant le code des marchés publics au Bénin ;
  • Le renforcement de capacités des acteurs de la chainede Programmation, Planification, de Suivi et Evaluation (PPBSE) et des cadres de onze ministères sectoriels, sur la Budgétisation sensible au genre ;
  • L’élaboration du Document de ProgrammationEconomique et Budgétaire Pluriannuelle (DPBEP) 2016-2018; élaboration du Document de Programme Pluriannuel et des dépenses ; actualisation du guide méthodologique d’élaboration des politiques sectorielles sensible au genre, appui à l’élaboration de document de stratégie sectorieldans onze ministères., l’élaboration du plan d’action national de la mise en œuvre de la Résolution 1325 du Conseil Sécurité des Nations Unies ; déclanchement de l’appui social et juridique aux femmes incarcérées dans les prisons du Bénin.

Au total à la date d’évaluation le niveau d’exécution physique (atteinte des cibles de produit) dégage un taux de 60% pour des niveaux encore inférieurs d’exécution des PTA (moins de 50%).

En revanche, il convient de noter que la liste des acquis aurait pu être plus importante si le taux d’atteinte des cibles des activités inscrites dans les  PTA atteignait le seuil de la bonne performance (elle n’était que de 60%). Il ressort globalement, des différentes réalisations notées au niveau des produits sur la période 2014-2017, que  de gros efforts  doivent être déployés  pour atteindre les cibles d’ici à 2018  sachant qu’à la date de l’évaluation, 70 % du temps imparti est déjà consommé et le niveau de mobilisation de ressource n’est pas favorable à l’exécution correcte des actions planifiées dans les PTA.

En ce qui concerne l’efficience, la mission d’évaluation fait observer que la mise en œuvre des activités a enregistré un niveau d’efficience acceptable pour trois (03) produits sur les cinq (05). Au total, les ressources  mobilisées par le PNUD s’élèvent à 52 millions de dollars pour un budget aménagé de 59 milliards. En outre, la mission relève également que les  ressources allouées à l’effet sont en dessous des prévisions à cause des difficultés de mobilisation de la contrepartie financière, en l’occurrence celles de la partie béninoise. Aussi convient-il de noter que le redimensionnement du budget n’est pas assorti d’une réadaptation des  activités et des objectifs de l’Effet ; ce qui suppose une prééminence des ambitions sur les moyens mobilisés expliquant en partie la tendance baissière des ratios d’efficience au niveau de certains produits.

Quant à l’analyse des sentiers de changement  au niveau des  standards internationaux, les tendances globales ci-après sont dégagées pour le pays :

  • Une détérioration de l’état global de la gouvernance au Bénin depuis 2014 selon l’IIAG et le CPIA et ce, par rapport à certains pays voisins (utilisés comme groupe témoin) dans un contexte de besoin continu de renforcement des capacitésdes OSC et de leur positionnement pour une participation plus accrue.
  • Au niveau des réformes administratives, politiques et des finances publiques, il y a eu des changements positifs assez qualitatifs (cf liste des acquis) , grâce aux appuis du PNUD, mais qui restent marqués par la persistance des défisrelatifs aux faiblesses et défaillances des cadres de dialogue intersectoriel et interinstitutionnel de mise en œuvre des politiques notamment sur les problématiques transversales émergentes. Malgré les efforts récents, les échelles de planifications nationales restent dépourvues d’instruments à moyens termes qui relient les prospectives aux plans quinquennaux. Des réformes administratives tangibles sont en cours et contribuent à des avancées dans les secteurs des services aux citoyens et des affaires. Aussi des avancées notoires sont-elles observéesdans les réformes sur les finances publiques en général et les processus budgétaires en particulier.
  • Au sujet de la participation, les pistes empruntées par l’Effet sont la promotion de la participation des populations au développement à la base ; l’accompagnement des institutions publiques dans la participation des populations au contrôle efficace et à une gouvernance concertée et la participation des femmes et des couches vulnérables à la prise de décision. Les actions entreprises dans ce domaine n’ont pas permis d’améliorer, en tant que telle, la position du Bénin au niveau des sous indicateurs de l’IIAG, néanmoins, on note de progrès au niveau de la participation des femmes à l’animation des partis politiques et à la gestion des communautés locales avec une légère augmentationde la proportion des femmes ministres. Globalement, la participation des femmes aux instances de prise de décisions est encore faible et les inégalités persistent également sur le marché de travail.
  • Des efforts sont à consentir pour améliorer l’intégrité au Bénin. La société civile béninoise contribue très faiblement à l’intégrité du système national avec un niveau très faible de 27/100. Aussi, la corruption au Bénin, est toujours élevée et évolue en dent de scie au sein des administrations à l’instar des pays voisins dans la sous-région.
  • En matière de redevabilité, des progrès sont réalisés au plan local mais au niveau des institutions de l’Etat central, il s’observe une léthargie récurrente dans la reddition des comptes sur la performance. Ce qui fragilise les acquis récents obtenus au niveau du système national de reddition de compte notamment au niveau des collectivités locales. Ces progrès au niveau des acteurs des collectivités locales sont réalisés grâce à une prise de conscience positive des conseils communaux quoiqu’ elle reste entachée par certains retards de dépôts des comptes au niveau de la Chambre des Comptes. La mission d’évaluation note une faible redevabilité des institutions et sociétés d’Etat avec pour corollaire des ministères qui sont de moins en moins redevables sur la performance de leur secteur.
  • La mission a également noté lapersistance de difficulté d’accès à la justice au Bénin, la lenteur des juridictions du Bénin en matière de traitements des dossiers notamment les juridictions de recours contribuant ainsi à annihiler les efforts actuellement consentis par le PAAJRC dont les efforts restent encore sans effets visibles dans les statistiques d’accès à la justice.

L’analyse de la durabilité de l’Effet révèle de solides amorces de pistes de pérennisation, au niveau de nombre de résultats de l’Effet. Toutefois, il est à noter  une viabilité encore fragile des acquis de l’Effet 5 en matière de planification stratégique, de budgétisation et de suivi-évaluation des politiques de développement. En effet,  la présence des maillons faibles dans le processus de la chaine vertueuse budgétaire notamment la chambre des Comptes (faible capacité d’intervention) constitue des craintes quant à la pérennisation des acquis actuels. Non seulement de nombreux ministères n’y déposent pas régulièrement leur rapport de performance, mais la faiblesse des capacités actuelles de la Chambre des Comptes pourrait handicaper la dynamique du vote annuel de la loi de règlement et ce, couplé avec la nécessité du renforcement de capacité de l’UNACEB de l’Assemblée Nationale. La redynamisation  de la CNP et ses démembrements est également une piste de consolidation de la durabilité des acquis pertinents des actions de l’Effet 5.


Recommendations
1

Former et conduire une délégation composée des hautes personnalités et leaders des principales religions membres de la Coalition Nationale de la Paix en vue de rencontrer le Président de la République, Chef de l’Etat et Chef du Gouvernement pour lui expliquer : d’une part, l’utilité d’une institution équidistante de gouvernance concertée, chargée des  concertations, de médiation et de dialogue, au vu  du vide laissé par la suppression du HCGC et d’autre part, l’importance et les acquis de la CNP dans le maintien d’un climat de paix à l’occasion des joutes électorales de 2015 et 2016 au Bénin

Cette rencontre au sommet de l’Etat pourra permettre d’obtenir de lui, son engagement pour remettre en état de fonctionnement ladite Coalition et tous ses démembrements ainsi que la mise en place de l’institution spécialisée pour les concertations, le dialogue et la médiation. Il convient qu’à cette occasion, la question de l’ancrage institutionnel des deux structures soit abordée pour leur pérennité

2

Mettre en place un dispositif plus inclusif avec le gouvernement et les PTF autres que les agences du SNU intervenant dans la gouvernance, la participation et la décentralisation pour une synergie d’actions en vue d’éviter le cloisonnement enregistré au niveau de certains produits.

3

Responsabiliser les OSC qui remplissent les critères en matière de bonne gestion dans la maitrise d’ouvrage de la mise en œuvre des initiatives relatives à la participation et au contrôle citoyen. Quelques-unes de ces OSC jouissent de capacités professionnelles à conduire par elles-mêmes des processus et rendre compte aux commanditaires 

4

Concentrer les efforts du PNUD sur des programmes prioritaires et être prudent par rapport aux objectifs ambitieux qui nécessitent de longs délais pour s’accomplir à cause des pas d’échelles que nécessitent les transformations institutionnelles liées aux réformes ne riment pas avec les projets de courte durée

5

Faire le suivi de l’arrimage de la mise en œuvre des politiques publiques du Bénin avec les ODD.

1. Recommendation:

Former et conduire une délégation composée des hautes personnalités et leaders des principales religions membres de la Coalition Nationale de la Paix en vue de rencontrer le Président de la République, Chef de l’Etat et Chef du Gouvernement pour lui expliquer : d’une part, l’utilité d’une institution équidistante de gouvernance concertée, chargée des  concertations, de médiation et de dialogue, au vu  du vide laissé par la suppression du HCGC et d’autre part, l’importance et les acquis de la CNP dans le maintien d’un climat de paix à l’occasion des joutes électorales de 2015 et 2016 au Bénin

Cette rencontre au sommet de l’Etat pourra permettre d’obtenir de lui, son engagement pour remettre en état de fonctionnement ladite Coalition et tous ses démembrements ainsi que la mise en place de l’institution spécialisée pour les concertations, le dialogue et la médiation. Il convient qu’à cette occasion, la question de l’ancrage institutionnel des deux structures soit abordée pour leur pérennité

Management Response: [Added: 2017/12/19]

L’approche de doter le pays d’un outil de consolidation de la paix sera entreprise par le bureau pays du PNUD, dans une démarche de capitalisation des acquis du cycle finissant. Ceci se fera en lien avec les choix du gouvernement actuel en vue d’en assurer l’efficacité.

Key Actions:

2. Recommendation:

Mettre en place un dispositif plus inclusif avec le gouvernement et les PTF autres que les agences du SNU intervenant dans la gouvernance, la participation et la décentralisation pour une synergie d’actions en vue d’éviter le cloisonnement enregistré au niveau de certains produits.

Management Response: [Added: 2017/12/19]

Comme souligné par le rapport d’évaluation, la stratégie de partenariat du PNUD souffre d’une absence d’harmonisation des agendas d’interventions avec les autres PTFs, chaque PTF travaillant pour atteindre les résultats de son programme pays. Il conviendra donc de mettre en place un mécanisme de partenariats formels pour le suivi et les échanges croisés sur les avancées accomplies, et le PNUD y travaillera

Key Actions:

3. Recommendation:

Responsabiliser les OSC qui remplissent les critères en matière de bonne gestion dans la maitrise d’ouvrage de la mise en œuvre des initiatives relatives à la participation et au contrôle citoyen. Quelques-unes de ces OSC jouissent de capacités professionnelles à conduire par elles-mêmes des processus et rendre compte aux commanditaires 

Management Response: [Added: 2017/12/19]

Le PNUD va dynamiser sa stratégie d’implication des OSC dans le volet gouvernance afin de leur permettre de jouer pleinement leurs rôles de participation et de contrôle citoyen

Key Actions:

4. Recommendation:

Concentrer les efforts du PNUD sur des programmes prioritaires et être prudent par rapport aux objectifs ambitieux qui nécessitent de longs délais pour s’accomplir à cause des pas d’échelles que nécessitent les transformations institutionnelles liées aux réformes ne riment pas avec les projets de courte durée

Management Response: [Added: 2017/12/19]

Prenant appui sur les nouveaux outils de planification du PNUD, lesquels outils sont basés sur la nécessité d’une théorie de changement claire, le bureau pays affinera la théorie de changement de ses interventions dans le domaine de la gouvernance pour le prochain cycle en prenant en compte les tendances et résultats de la présente évaluation. Les  stratégies et chemin d’actions qui garantissent l’atteinte des résultats seront privilégiés prenant en compte les avantages comparatifs du PNUD au niveau national et en évitant la dispersion

Key Actions:

5. Recommendation:

Faire le suivi de l’arrimage de la mise en œuvre des politiques publiques du Bénin avec les ODD.

Management Response: [Added: 2017/12/19]

Le PNUD va poursuivre les efforts allant déjà dans ce sens, notamment dans le cadre de son appui à l’élaboration du Programme National de Développement (PND) et du Programme de Croissance pour le Développement Durable (PC2D)

Key Actions:

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