PROYECTO PS83709 “Apoyo al Programa de Reformas del MINGOB (2015-2019)” MINGOB-PNUD INFORME EVALUACIÓN BORRADOR

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Evaluation Plan:
2016-2020, Panama
Evaluation Type:
Mid Term Project
Planned End Date:
11/2018
Completion Date:
12/2018
Status:
Completed
Management Response:
Yes
Evaluation Budget(US $):
30,000

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Title PROYECTO PS83709 “Apoyo al Programa de Reformas del MINGOB (2015-2019)” MINGOB-PNUD INFORME EVALUACIÓN BORRADOR
Atlas Project Number: 83709
Evaluation Plan: 2016-2020, Panama
Evaluation Type: Mid Term Project
Status: Completed
Completion Date: 12/2018
Planned End Date: 11/2018
Management Response: Yes
Corporate Outcome and Output (UNDP Strategic Plan 2018-2021)
  • 1. Output 2.2.3 Capacities, functions and financing of rule of law and national human rights institutions and systems strengthened to expand access to justice and combat discrimination, with a focus on women and other marginalised groups
Evaluation Budget(US $): 30,000
Source of Funding: Cost Sharing
Evaluation Expenditure(US $): 28,600
Joint Programme: No
Mandatory Evaluation: No
Joint Evaluation: No
Evaluation Team members:
Name Title Email Nationality
Irene Rodriguez Evaluadora ire.rodri@gmail.com
Irene Evaluadora Independiente ire.rodri@gmail.com
GEF Evaluation: No
Key Stakeholders: Ministerio de Gobierno, Autoridades Indígenas, Casas Comunitarias en Municipios, entre otros.
Countries: PANAMA
Lessons
1.

La adaptabilidad a los cambios en las demandas nacionales es un factor importante en el diálogo político del PNUD para avanzar en las políticas públicas. Los Proyectos y planes de trabajo ad-hoc deben permitir flexibilidad y deben estar instituidas las instancias para dichos cambios.


Tag: Democratic governance

2.

Documentar estos cambios, identificando riesgos y amenazas en la nueva hoja de ruta y re-jerarquizando los componentes a corto, mediano y largo plazo, es necesario para la implementación y seguimiento de Proyectos de esta complejidad  y envergadura.


Tag: Project/programme management

3.

Los procesos de articulación interinstitucional favorecen la implementación de las políticas aunque generen a priori dificultades en la generación de esas estructuras de articulación.


Tag: Democratic governance

4.

La generación de sociedades inclusivas a partir de políticas democráticas, requiere de cambios culturales profundos y también de transformaciones institucionales y organizacionales que constituyen procesos lentos. Las metas programáticas deben ser coherentes con estos ciclos por lo que la flexibilidad y la capacidad de respuesta deben estar aseguradas como supuestos en cada ciclo programático.


Tag: Democratic governance

Findings
1.

El  Proyecto es pertinente y su relevancia se mantendrá vigente más allá del cambio de Gobierno. Si bien las líneas de trabajo que han sido implementadas total o parcialmente y/o que están en proceso de implementación, responden a varios de los ejes de prioridad que estableció el presente Gobierno, las mismas se articulan a través de una Teoría de Cambio
que se proyecta en el largo plazo como política de Estado. Los Acuerdos de la Concertación avalan esta afirmación. Los cambios o transformaciones en el modelo de gobernabilidad y gobernanza que las reformas promovidas por el Proyecto proponen, ya sea ampliando la cobertura o beneficios de las políticas públicas a poblaciones vulnerables, requieren adaptaciones sociales e institucionales que podrán consolidarse en el medio y largo plazo. El PNUD ha mostrado flexibilidad y agilidad en la respuesta que ha dado a las autoridades del MINGOB para adaptarse a los cambios de prioridades en relación a la ejecución de los diferentes componentes. Ello ha significado reorientaciones en las líneas de trabajo y presupuesto. No en todos los casos dichos cambios en el nivel de planificación se han reflejado adecuadamente en las herramientas de seguimiento, por lo que se recomienda llevar a cabo una mejor integración del proceso de planificación y monitoreo, mostrándose
como un todo ordenado y coherente.
 


2.

El Proyecto, dada su envergadura financiera y la vigilancia que este Gobierno está haciendo sobre la transparencia en el gasto, ha conducido a la Gerencia del Proyecto, en coordinación con la Unidad Coordinadora, a establecer mecanismos de control bastante exigentes, lo que se ha traducido en los hechos en el diseño de instrumentos de seguimiento centrado en la ejecución con cargo a actividades. Se han desarrollado en menor medida el seguimiento basado en resultados de desarrollo y efectos de más largo
alcance en lo que el Proyecto puede potencialmente impactar. Así mismo, no se identifican instrumentos de sistematización que documenten, desde un punto de vista comunicacional efectivo, los logros de este Proyecto, dentro y fuera del MINGOB. La evaluación recomienda tomar este aspecto como una tarea a desarrollar durante los meses venideros y antes de la transición del actual Gobierno, lo que requerirá de instancias de análisis y reflexión
compartida entre las partes interesadas. El valor comunicacional de los resultados es ponderado en esta evaluación  pues cumple la función de gestión de divulgación pública que toda política ha de tener y de rendición de cuentas. El PNUD puede ser un aliado estratégico en la definición de la estrategia de comunicación para resultados. 
 


3.

El Proyecto ha acumulado retrasos en la ejecución mostrando una eficiencia moderada en el cumplimiento del cronograma previsto. Los tiempos institucionales que toman los procedimientos administrativos de las grandes obras que se han emprendido, incluyendo la complejidad en la elaboración de los Términos de referencia para algunas de ellas para las que no existían precedentes; así como los mecanismos de control internos para la
autorización de pagos; son factores han confluido para imponer la necesidad de prorrogar el Proyecto a junio del 2020. La evaluación llama la atención sobre la necesidad de celeridad de los procesos venideros, tanto del cronograma de desembolsos como de los procedimientos administrativos. Los retrasos pueden además dañar la imagen del Proyecto y por ende del MINGOB. 


4.

Desde el punto de vista de la movilización de recursos el Proyecto ha mostrado una eficiencia altamente satisfactoria en la medida que el MINGOB incrementó en un 400% los fondos programables que originalmente se comprometieron. También el PNUD ha mostrado eficiencia en la movilización de recursos. El Proyecto además ha servido de instrumento al MINGOB para ampliar la cartera de socios estratégicos y recursos para la implementación
del Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Tal ha sido el caso del acuerdo de préstamo con el Banco Mundial por un monto de 7 M de dólares para contribuir a la implementación del Plan indígena anteriormente mencionado.
 


5.

Se considera de excelencia la capacidad del personal de la UCP, que ha jugado un rol fundamental en la coordinación de la implementación. Las relaciones de confianza establecidas con el Gerente y el resto de responsables de direcciones o dependencias del MINGOB que han formado parte de la implementación, ha sido una condición necesaria para entregar con calidad la asistencia técnica brindada. Así mismo el personal de PNUD ha agregado valor en la entrega de asesoría, experiencias y lineamientos de trabajo en temas de la cartera de justicia, género, derechos humanos, gobernabilidad, monitoreo y administración. La identificación de sinergias de manera activa con otros proyectos PNUD y la generación de oportunidades para que se complementen, escalen o mejoren algunos componentes del Proyecto del MINGOB, constituye una medida necesaria de cara a la sostenibilidad, además ello contribuirá a fortalecer un futuro diálogo con las próximas autoridades del MINGOB. 


6.

La eficacia del Proyecto es satisfactoria/ altamente satisfactoria, lo que significa que los logros del Proyecto están siendo progresivos. 28 de los 35 productos que integra el Marco de Resultados están avanzando en sus metas hacia su consecución, algunas de ellas ya cumplidas. La implementación de las reformas objeto del Proyecto se ha servido de varias estrategias que han sido propicias para impulsar cambios. Una primera estrategia ha sido la de fortalecimiento de capacidades institucionales, basada principalmente en la entrega de formación/capacitación en temas específicos,  ya sean procedimentales, administrativos y de gestión para resultados, o bien temáticos en áreas de justicia, derechos humanos, liderazgo, género o comunicación social, por citar algunos; otra de las estrategias priorizadas por el Proyecto se ha basado en la generación de conocimiento, fundamentalmente a través de estudios que han informado la viabilidad de las políticas, es el caso de los estudios producidos para el Sistema Penitenciario, particularmente para informar la política del MINGOB sobre los centros penitenciarios, nuevos o existentes; o la generación de diagnósticos y líneas de base del estado infraestructural y de operación de las Gobernaciones; la justicia de paz comunitaria o la situación e intereses de las mujeres indígenas. Una tercera estrategia ha sido la articulación de alianzas para la implementación, dentro y fuera del MINGOB, con actores nacionales
y/o internacionales como BID, BM, UNOPS, FAO. En esta fase de desarrollo del Proyecto las alianzas con la sociedad civil han sido menos frecuentes dada la naturaleza de algunos componentes, si bien se espera en un posterior proceso de consolidación fortalecer los vínculos con sociedad civil en componentes como justicia comunitaria de paz. 


7.

 Algunas líneas han tenido un desempeño significativo. En este sentido se reconoce la eficacia del MINGOB, a través del Proyecto, en la implementación de una reorganización de la estructura de la institución, como ha sido la creación de nuevas direcciones como es la DRAC o las estructuras recién creadas dentro de Viceministerio de Asuntos Indígenas. Así mismo los procesos de planificación estratégica que se han desarrollado en la institución tanto como el impulso y operación de varias plataformas de gobierno electrónico, destacan como buenas prácticas en la búsqueda de una gestión eficiente y basada en resultados. Como oportunidad en este proceso de fortalecimiento institucional se visualiza la necesidad de  jerarquizar los temas de género en el marco de las políticas/programas que están bajo la rectoría del MINGOB. La idoneidad sobre la institucionalidad de género al interior del MINGOB constituye un ámbito de voluntad y decisiones que le corresponden estrictamente al MINGOB. 
 


8.

El apoyo al Sistema Penitenciario se ha mostrado eficaz, siendo un ámbito de extrema complejidad en el que la voluntad de trabajar en pro de los derechos humanos ha quedado evidente. La magnitud de las políticas que confluyen en la gestión del sistema penitenciario y en los sistemas de resocialización requiere dar profundidad a este componente. Se recomienda indagar sobre los factores de género que impactan en las políticas de resocialización de la
población privada de libertad y/o de las estrategias de trabajo con jóvenes en conflicto con la ley.  


9.

El Proyecto ha facilitado de manera eficaz el diálogo del MINGOB en espacios estratégicos que apoyan la implementación del Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas de Panamá. Coordinación, articulación, innovación, participación y reducción de inequidades y empoderamiento de las mujeres son elementos habilitantes de la eficacia de este componente. 


10.

La evaluación destaca el proceso llevado a cabo con la implementación de la Ley de Justicia Comunitaria de Paz aunque todavía es incipiente y están en proceso de consolidación las estructuras interinstitucionales para acompañar esta implementación, por lo que la rectoría del MINGOB ha de ser todavía fortalecida. Si bien en el corto plazo el proyecto concentrará una buena parte de los esfuerzos en el fortalecimiento de las capacidades de mediadores-as, jueces-zas, en la divulgación local de los contenidos y alcance de esta nueva ley y en el mejoramiento de las instalaciones de las casas de justicia
comunitaria de paz, otros aspectos podrían ser considerados como elementos de continuidad a partir de esa línea de tiempo que el proyecto toma como referencia para la implementación de las reformas. Los socios clave destacan la necesidad de anticiparse a los procesos de monitoreo de la justicia comunitaria, para lo que los sistemas de prevención e información son esenciales.  En este campo, el desarrollo de instrumentos para registrar
adecuadamente los casos, compararlos y compartirlos entre diferentes alcaldías; gestionar la inter-operatividad entre sistemas de información en un marco ampliado de la seguridad ciudadana, son algunos ejemplos destacados donde el PNUD puede tener un rol de apoyo importante a futuro.
 


11.

La evaluación reconoce el compromiso y la voluntad política del MINGOB como un elemento central de las condiciones, oportunidades y ventajas de la implementación de este Proyecto. Esta voluntad, es la que constituye hoy en día el factor de sostenibilidad más influyente.   


Recommendations
1

Se recomienda llevar a cabo una sistematización de resultados que ayude a reforzar el posicionamiento estratégico del Proyecto, entre otros, alineando la teoría del cambio del Proyecto a las políticas de estado vigentes (Acuerdos de la Concertación, Plan Estratégico Nacional con Visión de Estado, Panamá 2030).

2

Se recomienda desarrollar una estrategia de comunicación para resultados que favorezca, entre otros, la apropiación de las partes interesadas.

3

Se recomienda ajustar el marco de resultados del proyecto y sus elementos de medición y elevar la clasificación del descriptor de género del Proyecto a un nivel de GEN 2

4

Se recomienda potenciar las tareas de monitoreo tomando las mismas como un sistema conectado a la planificación y a todo el proceso de generación de conocimiento que el Proyecto está facilitando para construir una narrativa basada en resultados de desarrollo.

5

Se recomienda evitar trabajar en la maximización de los procesos de pre-inversión y de implementación, con énfasis en la experiencia inmediata y la posibilidad de cambios a ser gestionados en el corto plazo.

6

Se recomienda al PNUD Panamá trabajar en la búsqueda activa de sinergias con otros proyectos y/o iniciativas que pudieran ampliar el curso de los beneficios del Proyecto hasta la fecha además de la eficacia en sus logros.

1. Recommendation:

Se recomienda llevar a cabo una sistematización de resultados que ayude a reforzar el posicionamiento estratégico del Proyecto, entre otros, alineando la teoría del cambio del Proyecto a las políticas de estado vigentes (Acuerdos de la Concertación, Plan Estratégico Nacional con Visión de Estado, Panamá 2030).

Management Response: [Added: 2019/01/21]

Se elaboran unos términos de referencia para la contratación de un/a especialista que elabore un Documento de Sistematización de los Resultados del Proyecto, en el marco de la consultoría sobre los avances del MINGOB 2014-2019, que constituirá un instrumento de diálogo político/programático del PNUD con las nuevas autoridades.

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
Contratación de especialista que realice la sistematización de los resultados, a fin de documentar las lecciones aprendidas y las buenas prácticas que apoyen en el proceso de reformas del MINGOB y la modernización de sus funciones.
[Added: 2019/01/21]
UCP / PNUD 2019/06 Initiated
2. Recommendation:

Se recomienda desarrollar una estrategia de comunicación para resultados que favorezca, entre otros, la apropiación de las partes interesadas.

Management Response: [Added: 2019/01/21]

Se elaboran los términos de referencia para la contratación de los servicios para desarrollar materiales de comunicación (videos en distintos formatos) con el apoyo del área de comunicación del PNUD.  Se trabajará de la mano del especislista de comunicación d ela oficina de Panamá.

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
Contratación de especialista en comunicaciones para el diseño, desarrollo e implementación de la estrategia de comunicación mediante la elaboración de material audiovisual del proyecto
[Added: 2019/01/21] [Last Updated: 2019/02/18]
UCP / PNUD 2019/09 Initiated History
3. Recommendation:

Se recomienda ajustar el marco de resultados del proyecto y sus elementos de medición y elevar la clasificación del descriptor de género del Proyecto a un nivel de GEN 2

Management Response: [Added: 2019/01/21]

Se adopta el nuevo marco de resultados conforme las decisiones adoptadas en la Junta de Proyecto de mayo de 2018, la evaluación de medio término del proyecto en 2018 y se incluyen elementos de medición que cumplen con los estándares de PNUD para elevar la clasificación del Proyecto a GEN 2.

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
Se realizan las consultas técnicas con el equipo de PNUD (Oficinal de Programa, Especialista de Género y de M&E) y de MINGOB (equipo de la Oficina de Planificación y Cooperación Internacional), con el apoyo de una especialista internacional en materia de monitoreo y evaluación, para adaptar el nuevo marco de resultados del Proyecto conforme los estándares de PNUD.
[Added: 2019/01/21]
UCP / PNUD 2019/06 Initiated En fase de aprobación en el marco de la Revisión Sustantiva 002/2019
4. Recommendation:

Se recomienda potenciar las tareas de monitoreo tomando las mismas como un sistema conectado a la planificación y a todo el proceso de generación de conocimiento que el Proyecto está facilitando para construir una narrativa basada en resultados de desarrollo.

Management Response: [Added: 2019/01/21]

Se realiza la contratación en 2018 de una especialista en planificación, monitoreo y evaluación para fortalecer las acciones de planificación, monitoreo y evaluación del proyecto.

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
Se elaboran ayudas memoria de las reuniones e informes técnicos que contribuyen a mejorar la calidad de los informes semestrales y anuales presentados a PNUD, en cuanto a los resultados del proyecto, con énfasis en el enfoque de género y de derechos humanos, permitiendo identificar ámbitos de trabajo relevantes y profundizar el trabajo de lo realizado e identificando nuevas oportunidades (fortalecimiento de capacidades de la DGSP, fortalecer al IEI en la gestión de centros de custodia de mujeres jóvenes, continuar el apoyo a las mujeres indígenas en el marco del Consejo Nacional, dar continuidad a la implementación de la Ley de Justicia Comunitaria de Paz).
[Added: 2019/01/21]
UCP / PNUD 2019/12 Initiated
5. Recommendation:

Se recomienda evitar trabajar en la maximización de los procesos de pre-inversión y de implementación, con énfasis en la experiencia inmediata y la posibilidad de cambios a ser gestionados en el corto plazo.

Management Response: [Added: 2019/01/21]

Sobre la base de las lecciones aprendidas en el desarrollo del proyecto, se ajustan términos de referencia y especificaciones técnicas a los requerimientos técnicos necesarios para las contrataciones.

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
Ajustes por el equipo técnico a las especificaciones técnicas y términos de referencia, para una mayor efectividad en las contrataciones, manteniendo altos estándares de calidad en productos solicitados (Ejm. Rehabilitación y restauración Gobernación Bocas del Toro). Identificar hitos de los avances en las actividades realizadas en cada componente y divulgar periódicamente información al respecto a través de las distintas vías utilizadas por MINGOB (página web, Facebook, Twitter, boletín de noticias mensual, memoria anual) y PNUD (página web, Facebook, Twitter)
[Added: 2019/01/21]
UCP / PNUD 2019/12 Initiated
6. Recommendation:

Se recomienda al PNUD Panamá trabajar en la búsqueda activa de sinergias con otros proyectos y/o iniciativas que pudieran ampliar el curso de los beneficios del Proyecto hasta la fecha además de la eficacia en sus logros.

Management Response: [Added: 2019/01/21]

Dentro la Oficina de país se propone la colaboración entre proyectos del PNUD, sobre temáticas vinculadas a los componentes del proyecto (género, poblaciones indígenas, justicia comunitaria de paz, sistema penitenciario, etc.).

Continuar viabilizando acciones de colaboración con agencias multilaterales en implementación del Plan de Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas.

Consolidar el fortalecimiento de alianzas con agencias del Sistema de Naciones Unidas para implementar acciones vinculadas con logros identificados en la implementación del proyecto.

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
Se fortalecen las alianzas para la implementación de las acciones que contribuyen a logro de los resultados del proyecto en materia de mantenimiento de la infraestructura del hub humanitario (UNOPS) y fortalecimiento de la seguridad alimentaria (FAO).
[Added: 2019/01/21]
UCP / PNUD 2019/12 Initiated
Se establece la colaboración con el proyecto PNUD- Tribunal Electoral para el análisis de los procesos electorales en territorios indígenas.
[Added: 2019/01/21]
UCP / PNUD 2019/12 Initiated
Apoyo a la implementación de estrategias que permiten la cristalización de nuevos proyectos financiados por agencias multilaterales para la implementación del Plan de Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas de Panamá.
[Added: 2019/01/21]
UCP / PNUD 2019/12 Initiated

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