Evaluación final del Proyecto Prevención de Conflictos Sociales por el Uso de Recursos Naturales

Report Cover Image
Evaluation Plan:
2017-2021, Peru
Evaluation Type:
Final Project
Planned End Date:
09/2018
Completion Date:
09/2018
Status:
Completed
Management Response:
Yes
Evaluation Budget(US $):
30,104

Share

Document Type Language Size Status Downloads
Download document TdR - Especialista Eval Final Proy Conflictos.pdf tor English 956.36 KB Posted 71
Download document INFORME FINAL DE EVALUACIÓN DIM CONFLICTOS.docx report Spanish 597.77 KB Posted 87
Title Evaluación final del Proyecto Prevención de Conflictos Sociales por el Uso de Recursos Naturales
Atlas Project Number: 00061249
Evaluation Plan: 2017-2021, Peru
Evaluation Type: Final Project
Status: Completed
Completion Date: 09/2018
Planned End Date: 09/2018
Management Response: Yes
UNDP Signature Solution:
  • 1. Resilience
Corporate Outcome and Output (UNDP Strategic Plan 2018-2021)
  • 1. Output 2.3.1 Data and risk-informed development policies, plans, systems and financing incorporate integrated and gender-responsive solutions to reduce disaster risks, enable climate change adaptation and mitigation, and prevent risk of conflict
SDG Goal
  • Goal 16. Promote peaceful and inclusive societies for sustainable development, provide access to justice for all and build effective, accountable and inclusive institutions at all levels
SDG Target
  • 16.3 Promote the rule of law at the national and international levels and ensure equal access to justice for all
  • 16.7 Ensure responsive, inclusive, participatory and representative decision-making at all levels
Evaluation Budget(US $): 30,104
Source of Funding: Donor
Evaluation Expenditure(US $): 14,292
Joint Programme: No
Joint Evaluation: No
Evaluation Team members:
Name Title Email Nationality
Rolando Luque
GEF Evaluation: No
Key Stakeholders:
Countries: PERU
Lessons
1.
  • El diálogo, ha demostrado que puede producir buenos resultados. En los casos en los que los actores han actuado de buena fe, con conocimiento de las técnicas de negociación y facilitación, y en espacios bien organizados, los resultados han sido provechosos.
  • El funcionamiento de un sistema de prevención y gestión de conflictos sociales requiere de esfuerzos adicionales a los llevados a cabo por el proyecto para incrementar la participación de las instituciones y líderes de diálogo a nivel nacional y regional en una plataforma de coordinación. Hay exigencias legales y de política que merecen ser estimadas, y que requieren de un consenso más amplio al que se pretendía con la plataforma de coordinación, para hacerla efectiva.
  • Aunque esto escapa a las posibilidades del proyecto, es importante anotar que la forma orgánica que debía tener el tema en el Estado no estuvo claramente discutida. La Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad significó un avance en relación a oficinas anteriores pero no llegó a convertirse en un sistema de prevención y gestión de conflictos sociales.

 

  • De la misma manera, el fuerte acento “sectorialista” y la falta de una cultura de la colaboración trabó la articulación dentro del Estado. Del mismo modo el “cortoplacismo” hizo perder de vista el objetivo mayor de institucionalizar el diálogo a través de una forma orgánica creada por ley, lo que también escapa a las posibilidades de un proyecto.
  • El aporte técnico de oficinas como OEFA y ANA fue una contribución apreciable en las mesas de diálogo. A pesar de que en los últimos años las dirigencias sociales buscaban resolver las demandas por la vía de las decisiones políticas.
  • El fortalecimiento de capacidades en el Gobierno Nacional, gobiernos regionales y sociedad civil (organizaciones sociales y empresas) fue clave para acercar las posiciones alejadas del diálogo e incentivar el trabajo de los beneficiarios del proyecto en las iniciativas planteadas. Fue una de las líneas de trabajo más valoradas del proyecto, teniendo en cuenta que no había mucho expertise en el tema ni existía la oferta académica que se requería para cubrir esa necesidad. En una democracia este es un tema de atención permanente. El proyecto estuvo a la altura del desafío.
  • Las creación, implementación y fortalecimiento de oficinas de conflictos sociales en los gobiernos regionales y locales representa una herramienta de trabajo muy importante para atender la conflictividad, y su exigibilidad debe trascender a la propia autorregulación de los gobiernos subnacionales, para lo cual deben ser incluidos en las leyes orgánicas de estas entidades, lo que requiere de la participación del Congreso de la República, escapando a las posibilidades del proyecto. 
  • La inestabilidad política y la alta rotación de funcionarios en el sector público como consecuencia de dicha inestabilidad fue y debe ser considerada como una variable de riesgo externo a la planificación de todo proyecto sobre prevención y gestión de conflictos sociales.
  • Es esencial complementar la prevención y gestión de conflictos sociales por el uso de recursos naturales con propuestas de modificación de políticas públicas que permitan mejorar la regulación, supervisión, fiscalización y solución de controversias en las actividades extractivas, principalmente, lo que implica incluir la participación de las entidades públicas competentes o diseñar una hoja de ruta clara para hacer incidencia desde la sociedad civil y asesoría técnica desde el PNUD, para que los tomadores de decisiones del gobierno se apropien de la propuesta.
  • La garantía de continuidad de un espacio de coordinación para atender la conflictividad social requiere de instrumentos normativos y protocolos de funcionamiento, siendo imprescindible contar con una secretaría técnica que administre los resultados de su trabajo. Debe encargarse de la coordinación y agenda de trabajo, el seguimiento de los acuerdos y la rendición de cuentas.
  • Todo Proyecto está pensado para ajustarse a los cambios. Fue un acierto la incorporación al Proyecto en el 2014 de cinco temas centrales: prevención y gestión de conflictos sociales, uso responsable de los recursos naturales, interculturalidad y derechos indígenas, institucionalidad regional y local y género y conflictos sociales, a fin de proporcionar una mayor participación a la sociedad civil, en adición al fortalecimiento de sus capacidades para el diálogo y la prevención y gestión de conflictos sociales.
  • La falta de seguimiento y gestión de los acuerdos suscritos por entidades estatales mermó su legitimidad y la del diálogo. Los procesos de diálogo constituidos por la voluntad de las partes se sostienen en la confianza. No acudir a las reuniones, no respetar las reglas acordadas o no honrar compromisos lesionan seriamente la credibilidad de los procesos. Aunque este tema no está relacionado directamente al quehacer del proyecto, mella la confianza en los procesos y dificulta el trabajo del mismo.
  • El carácter multisectorial de las demandas sociales y la apertura de mesas de desarrollo en conflictos socioambientales hizo que la agenda exceda lo ambiental o lo sectorial; de ahí que se uniformizaron los conceptos y herramientas de trabajo en el Gobierno Nacional y los gobiernos regionales.
  • Los espacios de diálogo existentes en los tres niveles de gobierno deben ser aprovechados para prevenir los conflictos sociales, porque permiten generar información técnica, construir redes y una mayor participación ciudadana en los asuntos públicos. En ese sentido, fue un acierto que el proyecto proponga un mayor impulso de las comisiones ambientales regionales y locales, en coordinación con el MINAM.
  • El trabajo realizado por el proyecto con las empresas del sector minero para alinear la visión del sector a los Objetivos de Desarrollo Sostenible es una necesidad impostergable para prevenir conflictos sociales y contribuir al desempeño del Estado en esta materia, por lo que la propuesta del Estudio “Hacia una nueva visión para el sector minero peruano al 2030” debe ser puesta en la agenda pública.
  • El proyecto contribuyó a colocar la agenda indígena en la opinión pública. Hoy por hoy la intervención en consulta previa está consolidada y el grupo de trabajo indígena es un espacio logrado.
  • Una lección aprendida es que la concepción y diseño del proyecto (los objetivos, resultados, actividades y demás componentes) en el que participarían actores diversos, debe pasar por un proceso más participativo. De esta manera el alineamiento y la responsabilización se habrían generado desde el origen.
  • El PNUD ha demostrado que puede promover un espacio de diálogo donde se traten temas importantes para el Perú. Tiene capacidad de convocatoria, una imparcialidad básica para abrir el debate. Por lo general buenas relaciones con todas las partes.

Findings
1.
  • La concepción y diseño del Proyecto tuvo la participación de entidades estatales, pero se entrevistaron a algunos funcionarios y se buscó para efectos prácticos que los objetivos y resultados estuvieran alienados con los planes del gobierno en ese momento. La concordancia entre los objetivos del proyecto y las necesidades de los socios claves se dio una vez concretado el alineamiento entre las competencias de cada institución, las políticas en marcha y la planificación operativa de las mismas.
  • La claridad, practicidad y factibilidad de los objetivos del proyecto estuvieron supeditados a las competencias del sector, la consciencia de la necesidad de ganar capacidades en este campo, la decisión política de hacerlo y los intereses del sector. La medida en que se hizo dependió de las políticas que los actores promovieron durante el desarrollo del proyecto. En algunos casos la voluntad de fortalecer la institucionalización del diálogo generó lineamientos de política.
  • Los objetivos para los gobiernos regionales fueron más acotados, en el entendido que requerían principalmente un fortalecimiento de sus capacidades. La creación de oficinas de gestión de conflictos en los gobiernos regionales ha tenido un curso irregular y su sostenibilidad no está garantizada.
  • La sociedad civil fue quien más se convenció de la necesidad de institucionalizar del diálogo. Aunque su participación no fue amplia, generaron espacios para el desarrollo de capacidades, intercambio de experiencias y agendas comunes sin los parámetros burocráticos del Estado. Se percibe una mayor apropiación de los beneficios del proyecto.
  • El proyecto fue receptivo a los cambios en la medida que tuvo que adaptarse sobre la marcha a las prioridades de los actores involucrados. En varios casos se logró conciliar con sus actividades y necesidades buscando puntos comunes, en especial en materia de asistencia técnica y gestión de conocimiento. El esfuerzo compartido permitió lograr algunos resultados y la generación de buenas prácticas en torno a la gestión de conflictos. Pero, también tomó la iniciativa de introducir cambios como resultado de su propia evaluación. Una prueba de ello es la inclusión de líneas temáticas que ordenaran conceptualmente las iniciativas y ayudaron a priorizar las acciones operativas.
  • Se buscó desarrollar un trabajo más preventivo que reactivo en los órganos de gobierno. La capacitación y las herramientas que se implementaron fueron en esa dirección. Se obtuvo buenos resultados en algunos casos en otros no, pero había una convicción cada vez más fuerte en favor del diálogo como el instrumento de prevención más importante.
  • El proyecto contribuyó a instalar la idea del diálogo aunque su institucionalización tuvo contratiempos. En el nivel discursivo-formal el diálogo estuvo presente; en el nivel práctico-real hubo esfuerzos importantes; en el nivel de logros consolidados dentro del aparato del Estado, los resultados no son lo categóricos que se requería que fueran. No obstante ello, se participó activamente en las mesas de diálogo.
  • Existen limitaciones que no provienen solo de la línea de trabajo de prevención, gestión y transformación de conflictos sino de la ausencia de reformas institucionales que hace que la administración pública, la administración de justicia y el propio sistema político no sean una estructura de intermediación de intereses múltiples capaz de canalizar la conflictividad por las vías institucionales regulares.
  • Se constituyó la “Plataforma de Coordinación ANGR-ONDS-PNUD en apoyo a fortalecer las capacidades de diálogo, prevención y gestión de conflictos de los gobiernos regionales” como una instancia de coordinación para definir estrategias de diálogo que pudieran ser asumidas en las políticas institucionales.  Este fue el intento más concreto de funcionar de manera coordinada, sin embargo, no logró tener una constitución orgánica.
  • El anteproyecto de ley de creación del Sistema Nacional de Prevención y Gestión de Conflictos Sociales fue la propuesta de mayor envergadura en el tema, sustentada en la necesidad política y práctica de articular al gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales, para que la respuesta a los conflictos tuviera procedimientos y espacios de coordinación, deliberación y decisión. Es muy revelador que esta propuesta ni siquiera haya llegado al Congreso de la República; es una muestra de que el debate sobre la forma de enfrentar la conflictividad social no se agotó nunca al interior del gobierno y se continuó con esfuerzos desconectados y tensiones internas, pese a la urgencia de actuar de manera más alineada, por lo menos en el nivel nacional.
  • Se observa que las barreras tanto en el desempeño histórico de estas instituciones como en su proyección, con o sin proyecto, son atribuibles a causas externas como el desempeño político o económico; a la ausencia total de reformas institucionales; e internamente a una institucionalidad del diálogo que avanzó pero que orgánicamente no significó la realización de un modelo de trabajo compartido por las entidades de los tres niveles de gobierno. Esta falta de una sola visión y su correlato político-administrativo ha sido la principal barrera y lo seguirá siendo al margen de la vigencia o no del proyecto.
  • Todos los entrevistados reconocen el apoyo brindado por el proyecto. Se destaca la fluidez y prontitud en la comunicación y la atención de los requerimientos, la oportunidad de intercambiar conocimiento con expertos, la planificación de las intervenciones y la organización de espacios de diálogo, especialmente en el caso del MINCUL. Y todos coinciden en afirmar que el apoyo financiero fue oportuno y contribuyó a darle un impulso al tema en cada institución. El Gobierno Regional de Piura precisa que el apoyo estuvo orientado al fortalecimiento institucional, desarrollo de capacidades y articulación territorial. Sin embargo, los otros tres gobiernos regionales entrevistados, La Libertad, Apurímac y Arequipa, señalan que no recibieron apoyo financiero.

 


Recommendations
1

La conflictividad social en el Perú sigue siendo un tema prioritario de la agenda pública y del Estado. Los esfuerzos realizados han permitido avances relevantes pero son aún insuficientes. Sigue siendo una necesidad contar con apoyo especializado desde un nuevo proyecto.

2

Un nuevo proyecto debe procurar promover el máximo consenso posible en su concepción y diseño, garantizando la participación de las instituciones beneficiarias.

3

Un nuevo proyecto debería evaluar el respaldo político del Estado si planifica cambios sustantivos en el funcionamiento orgánico de sus instituciones y en las políticas públicas sensibles a los conflictos sociales. En cualquier caso, esta es una apuesta y nunca habrá nada asegurado totalmente, por lo que el ámbito de su aporte más efectivo seguirá siendo el técnico.

4

El tema de género sigue siendo una materia incomprendida y de espacio reducido. Se requiere una propuesta conceptual y operativa que cruce todas las instancias y actores generando compromisos de acción concretos.

5

El uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional es un elemento clave en la gestión del conflicto. Es necesario incluirlo en un nuevo proyecto.

6

Ordenar y sistematizar los documentos elaborados en el marco del proyecto con la finalidad de crear una base de datos cualitativa que sirva de consulta a las entidades públicas, privadas y ciudadanos en general

1. Recommendation:

La conflictividad social en el Perú sigue siendo un tema prioritario de la agenda pública y del Estado. Los esfuerzos realizados han permitido avances relevantes pero son aún insuficientes. Sigue siendo una necesidad contar con apoyo especializado desde un nuevo proyecto.

Management Response: [Added: 2018/09/25]

Los resultados de este proyecto generaron interés en diversas instituciones.  Si bien los avances pueden ser insuficientes (aún no se ha aprobado un SIstema Nacional de Prevención y Gestión de Conflictos), mediante el proyecto se han sentado las bases para el surgimiento de diversas instancias y mecanismos de prevención y gestión de conflictos dentro de las institucciones y/o dotado de instrumentos para este trabajo. En caso de futuras iniciativas, se tomará en cuenta los avances y productos generados en este proyecto.

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
Compartir el informe de evaluación con el donante. Tomar en cuenta los productos logrados en futuras iniciativas.
[Added: 2018/09/27]
Leonor Suárez 2018/09 Completed En julio se presentó el informe al donante y, posteriormente, se envió el documento junto con el informe final y la sistematización.
2. Recommendation:

Un nuevo proyecto debe procurar promover el máximo consenso posible en su concepción y diseño, garantizando la participación de las instituciones beneficiarias.

Management Response: [Added: 2018/09/27]

Los proyectos se diseñan de manera conjunta con la contraparte, en este caso, la contraparte fue PCM, quien firmó el PRODOC. Se tomará en cuenta la promoción de la validación con otros actores, sin embargo, en este caso, el ente rector en conflictos es PCM (Presidencia del Consejo de Ministros).

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
Se ha compartido el informe con el donante. En futuras oportunidades, se coordinará más estrechamente con otros actores además del ente rector.
[Added: 2018/09/27]
Leonor Suárez 2018/09 Completed Se está analizando la posibilidad de una iniciativa que, si bien no se centra en el tema de conflictos, dada esta recomendación, se está analizando el acercamiento a los actores para su conocimiento de la formulación.
3. Recommendation:

Un nuevo proyecto debería evaluar el respaldo político del Estado si planifica cambios sustantivos en el funcionamiento orgánico de sus instituciones y en las políticas públicas sensibles a los conflictos sociales. En cualquier caso, esta es una apuesta y nunca habrá nada asegurado totalmente, por lo que el ámbito de su aporte más efectivo seguirá siendo el técnico.

Management Response: [Added: 2018/09/27]

Los cambios que se proponen bajo un proyecto, junto con todo el documento de proyecto, son diseñados conjuntamente con la contraparte.  El "repaldo político" o las decisiones que se tomen y que involucren la no aprobación de una propuesta emanada desde el proyecto, son ajenas al alcance del PNUD.  En futuras iniciativvas, se replanteará el marco de resultados del proyecto a fin de que se pueda establecer claramente este límite sobre el alcance que tiene el PNUD.

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
En futuras iniciativas se evaluará el aspecto sugerido para delinear cuál es el real alcance al que puede llegar un proyecto.
[Added: 2018/09/27]
Leonor Suárez 2018/09 Completed La recomendación y acción planteada está siendo considerada en iniciativas actualmente en diseño o en inicio.
4. Recommendation:

El tema de género sigue siendo una materia incomprendida y de espacio reducido. Se requiere una propuesta conceptual y operativa que cruce todas las instancias y actores generando compromisos de acción concretos.

Management Response: [Added: 2018/09/27]

El proyecto cuenta con productos concretos desarrollados en materia de género.  No obstante, se tomará en cuenta la recomendación a fin de profundizar el alcance en futuras iniciativas.

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
Los productos han sido compartidos con las contrapartes, donantes y actores involucrados en la materia. Del mismo modo, se han puesto a libre disposición "online" a fin de fortalecer lo logrado en la materia.
[Added: 2018/09/27]
Leonor Suárez 2018/09 Completed Los productos sobre género forman parte del material alcanzado.
5. Recommendation:

El uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional es un elemento clave en la gestión del conflicto. Es necesario incluirlo en un nuevo proyecto.

Management Response: [Added: 2018/09/27]

Se tomará en cuenta en caso de darse nuevas iniciativas en la materia.

Key Actions:

6. Recommendation:

Ordenar y sistematizar los documentos elaborados en el marco del proyecto con la finalidad de crear una base de datos cualitativa que sirva de consulta a las entidades públicas, privadas y ciudadanos en general

Management Response: [Added: 2018/09/27]

Los productos elaborados en el marco del proyecto se encuentran a disposición vía online.  Se encuentran estructurados debidamente para mayor facilidad en la consulta y pueden ser descargados libremente.

Adicionalmente, han sido entregados a actores involucrados en la materia.

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
Entrega de productos elaborados en la presentación de cierre del proyecto Productos a disposición vía online
[Added: 2018/09/27]
Leonor Suárez 2018/07 Completed Los productos fueron entregados y puestos a disposición vía online.

Latest Evaluations

Contact us

220 East 42nd Street
20th Floor
New York, NY 10017
Tel. +1 646 781 4200
Fax. +1 646 781 4213
erc.support@undp.org