Evaluación Final del Marco de Cooperacion para el Desarrollo de Naciones Unidas para el periodo 2016-2020 (UNDAF)

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Evaluation Plan:
2016-2020, Panama
Evaluation Type:
UNDAF
Planned End Date:
12/2020
Completion Date:
11/2019
Status:
Completed
Management Response:
No
Evaluation Budget(US $):
40,000

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Title Evaluación Final del Marco de Cooperacion para el Desarrollo de Naciones Unidas para el periodo 2016-2020 (UNDAF)
Atlas Project Number:
Evaluation Plan: 2016-2020, Panama
Evaluation Type: UNDAF
Status: Completed
Completion Date: 11/2019
Planned End Date: 12/2020
Management Response: Yes
Focus Area:
  • 1. Poverty and MDG
  • 2. Democratic Governance
  • 3. Crisis Prevention & Recovery
  • 4. Environment & Sustainable Development
  • 5. Others
Corporate Outcome and Output (UNDP Strategic Plan 2014-2017)
  • 1. Output 1.1. National and sub-national systems and institutions enabled to achieve structural transformation of productive capacities that are sustainable and employment - and livelihoods- intensive
  • 2. Output 2.1. Parliaments, constitution making bodies and electoral institutions enabled to perform core functions for improved accountability, participation and representation, including for peaceful transitions
  • 3. Output 3.1. Core functions of government enabled (in post conflict situations) to ensure national ownership of recovery and development processes
Evaluation Budget(US $): 40,000
Source of Funding:
Evaluation Expenditure(US $): 30,000
Joint Programme: No
Joint Evaluation: No
Evaluation Team members:
Name Title Email Nationality
Nana Gitbraze Evaluadora ngibradze@gmail.com
GEF Evaluation: No
Key Stakeholders: Gobierno de Panama
Countries: PANAMA
Lessons
1.

Lección 1: No hay comunicación con el público, sino acciones de relaciones públicas. La comunicación para el desarrollo no debe ser limitada a la distribución de libros y organización de eventos atendidos por los mismos actores, sino que ser estratégica y demostrar y explicar, en vez de divulgar. El mandato y los mensajes del SNU no se conocen más allá de los aliados principales del gobierno. El SNU debe superar su “endogamia intelectual” y la tendencia de comunicarse principalmente con los aliados y fomentar la comunicación con diversos públicos que implica la devolución y conversación sobre los mensajes que se definen conjuntamente en el UNSDCF y acompañan el camino hacia los resultados planeados.


2.

Lección 2: Si no se cumplen todos los requisitos y pasos previstos en el concepto de GBR, la Gestión Basada en Resultados puede convertirse en un obstáculo, o, en palabras de un entrevistado, “la camisa de fuerza” con un solo propósito de reportar indicadores tal como ocurrió en el caso del MANUD. Los Planes de Trabajo fueron un logro significativo de ordenar el trabajo y medir los avances bajo los indicadores de productos y procesos; sin embargo, en vez de ser el pilar de la programación interagencial, la Gestión Basada en Resultados se convirtió en un ejercicio formal de ajuste de indicadores sin una visión conjunta programática y operativa.


3.

Lección 3: En este contexto, si bien la ausencia de la Teoría de Cambio fue una debilidad desde la vista de GBR, su utilidad en el formato actual del MANUD hubiera sido marginal ya que la acción programática de las agencias no nace desde el MANUD, sino que el MANUD nace de las visiones pre-determinadas y se acomoda a los mandatos de las agencias. En este sentido, la TdC no funciona como una construcción conjunta de una visión y acción común, sino que se reduce a un ejercicio de desarrollo de indicadores y resultados suficientemente amplios para acomodar diversos componentes separados y poder reportar. Mientras las agencias llegan al diseño del MANUD con las líneas programáticas pre-definidas, el valor agregado de una Teoría de Cambio es mínimo y su presencia en MANUD formal. Aun así, una Teoría de Cambio completa con un análisis de supuestos y riesgos hubiera ayudado en el seguimiento del MANUD para sintonizar la acción del SNU con las prioridades emergentes y cambiantes del país.


4.

Lección 4: En la ausencia de la TdC y de un mecanismo de monitoreo integral del MANUD, la decisión de no llevar a cabo la evaluación del medio término del MANUD fue errónea ya que no se pudo abordar la desalineación entre los efectos del MANUD y el trabajo implementado a nivel de productos y actividades y alinear los últimos años del MANUD con la llegada del nuevo gobierno. Eso también resultó en la carencia de los insumos del Gobierno en la evaluación y el sesgo en el análisis de los datos obtenidos.


5.

Lección 5: Así mismo, la decisión de no llevar a cabo el ejercicio de SWAP Scorecard contemplado para el 2019 es una oportunidad perdida de hacer el análisis de los avances en IGEM y alimentar el proceso de elaboración del nuevo UNSDCF. Aun con el ejercicio de Perfil de Género de País, la falta de data del SWAP Scorecard para el ACP es una carencia importante.


6.

Lección 6: En el contexto de la poca alineación del trabajo interagencial con el MANUD, la relativa eficacia y eficiencia de algunos equipos fue determinada por dos factores:

  1. Factor personal, es decir el compromiso de las personas integrantes del grupo (como en el caso del GR2, GIG, Grupo inter-agencial de apoyo a territorios fronterizos (GIATF), el compromiso de algunos/as líderes de agencias y el respaldo del gobierno (GIG) que permite remover algunas barreras y lograr mayor incidencia y eficacia; y,
  2. Claridad de los objetivos y razón de ser transversal y no-sectorial que permite trascender la idiosincrasia agencial y encontrar los puntos de convergencia sustantiva (GIG, GIATF), disminuir la competitividad por protagonismo definido por los mandatos de las agencias y logra mayor sinergia y colaboración.

En el caso del GIG, ambos factores contribuyeron a su relativa eficacia como el grupo más activo, con mayor sinergia interagencial y capacidad de incidencia, a pesar de numerosas limitaciones y falta de financiamiento. Según el GIG, la mayor sinergia e incidencia ha sido alcanzado en los tiempos de mayor representación de las mujeres y champions hombres en el UNCT. El apoyo de la Vice Presidenta de Panamá quien se convirtió en la Champion Regional de género en 2015, fue instrumental en las acciones de empoderamiento de las mujeres durante el mandato del gobierno anterior. Al mismo tiempo, la importancia del factor personal es un factor negativo ya que indica la falta de la debida apropiación y transversalización del enfoque de género en el Equipo de País y pone en peligro la capacidad de incidencia y sostenibilidad de largo plazo.


7.

Lección 7: No hay un criterio claro para la participación de las entidades del SNU en el MANUD. En el formato actual, la presencia o el mandato de una agencia en el país puede ser la justificación para firmarlo, aun cuando sus aportes al desarrollo del país sean mínimos y no siempre estén reflejados en los indicadores del MANUD. Eso puede desfavorecer y/o invisibilizar las agencias con la presencia o acción limitada, ya que no siempre se reporta la colaboración que no está reflejada en los indicadores del efecto. (ej. ONU Mujeres, UNDRR). Tampoco se reflejan todos los aportes de las agencias cuyos ciclos de planificación no coinciden con el de MANUD y del Gobierno (ej. FAO). Otras agencias, como UNOPS funcionan en respuesta a la demanda y sus aportes están frecuentemente amarrados a las acciones de otras agencias mediante los proyectos implementados, lo cual no permite debidamente visibilizar sus contribuciones. El marco de cooperación debe considerar las índoles operativas y sustantivas de las agencias durante la definición de la acción conjunta y asignación de las responsabilidades y buscar las maneras de acomodarlas en la estructura de los resultados y mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas, considerando la opción de participación ponderada (weighted participation) en función del mandato, alcance y/o aporte.


8.

Lección 8. Si bien la poca participación del Gobierno anterior en la evaluación fue prevista, y entendible en el caso de la limitada representación de la Sociedad Civil, la baja participación del SNU y en algunos casos, total ausencia de insumos y retroalimentación, demuestra un variado nivel de relevancia del MANUD para diferentes agencias del Sistema y apunta a las dinámicas y tendencias dentro del UNCT que deben ser tomados en cuenta durante la elaboración del nuevo UNSDCF y discusión sobre los roles y responsabilidades de las agencias dentro del UNCT.


9.

Lección 9.  Teniendo en cuenta las aspiraciones de Panamá a posicionarse como un donante y exportador de cooperación, y con la prioridad del gobierno de reparar la imagen dañada de Panamá, es importante repensar el abordaje de Cooperación Sur-Sur y Gestión de Conocimiento y apoyar el país en la articulación de su oferta junto con la identificación de la demanda del país de las experiencias y conocimientos pertinentes para su desarrollo.

 

 


10.

Lección 10. Construcción de los mensajes para comunicación no es la responsabilidad del Equipo de Comunicaciones; los mensajes se construyen desde el SNU, en los Grupos de Resultados/temáticos en función del público meta; el UNCG es responsable de su articulación y búsqueda de canales y formatos apropiados para su diseminación y devolución.   


Findings
1.

El enfoque programático del Sistema de Naciones Unidas (SNU) ha sido adecuado y pertinente para las prioridades nacionales. La pobreza multidimensional, inclusión, institucionalidad y resiliencia continúan siendo prioridades pertinentes, especialmente desde la mirada de No Dejar a Nadie Atrás y están directamente vinculadas con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el Plan Estratégico Nacional Visión Panamá 2030.


2.

La pertinencia del MANUD, como el marco integrador de la acción del SNU ha sido limitada; el MANUD no se ha convertido en la principal referencia para la planificación estratégica de la cooperación entre el Estado Panameño y el Sistema de las Naciones Unidas y más allá del nivel ejecutivo más alto, es poco conocido entre las instituciones gubernamentales y la sociedad civil. La relación entre el SNU y el Gobierno no ha sido determinada por la visión integral del MANUD, sino que se desarrolló siguiendo los patrones de interacción directa entre el Gobierno y las agencias característicos de los ciclos programáticos anteriores.

El MANUD no se ha convertido en un instrumento holístico que determina la lógica y la acción programática del SNU, sino que un esfuerzo de consolidar las acciones puntuales de las agencias bajo un formato. No hay evidencia de un proceso sistemático de reflexión sobre la pertinencia del MANUD y sus objetivos, la validez de los abordajes estratégicos y eficacia de las acciones desarrolladas.


3.

A pesar de su diseño participativo, el MANUD no se implementó de manera participativa, sino que desde los programas de país, proyectos y acuerdos propios de las agencias. Tanto el gobierno como la sociedad civil no fueron las contrapartes del SNU en el marco del MANUD, sino que las contrapartes de las agencias individuales y no tuvieron protagonismo significativo en la implementación del MANUD.

La utilidad del MANUD como un factor habilitador de sinergias interagenciales es limitada y es más visible en el caso de los grupos interagenciales como el de Género, de Territorios Fronterizos y de los ODS. La utilidad y el uso del MANUD como el marco orientador y de planificación se disminuye significativamente en los Grupos de Resultados y es casi inexistente en el grupo de M&E y de Comunicaciones.

La razón principal de esa limitada pertinencia y eficacia del MANUD es su diseño que surge del propio Sistema de las Naciones Unidas y del modelo de coordinación del Equipo de País en los primeros años del actual ciclo programático. El SNU no se percibe como un organismo multidisciplinario con la postura y acción conjunta que permite maximizar la utilidad e impacto de la asistencia brindada. El Gobierno continúa solicitando asistencia puntual a las agencias en línea con su lógica sectorial y desaprovecha el marco de cooperación.


4.

El enfoque prevalente de las agencias de responder a la demanda y posicionarse individualmente frente al Gobierno profundiza el silo existente entre las agencias y disminuye el impacto del SNU y del MANUD. La carencia de integralidad tanto programática como financiera, resulta en la visión fragmentada del SNU, el desconocimiento general de su trabajo, sus valores y logros y perpetua la imagen de la ONU, como implementador para el gobierno ineficiente de un país de renta alta.

El nivel de impacto potencial y la sostenibilidad de los resultados son limitados por un lado por la sectorialidad y falta de complementariedad entre las agencias, la falta de financiamiento y presupuesto integral para el trabajo interagencial, y por el otro, por las características de institucionalidad y barreras legislativas del país, la ausencia de visión de estado y nuevos enfoques del Gobierno actual.


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