EVALUATION A MI PARCOURS EFFET-PROGRAMME 1/CPAP/RDC 2013-2017

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Evaluation Plan:
2013-2018, Congo DRC
Evaluation Type:
Outcome
Planned End Date:
12/2015
Completion Date:
11/2015
Status:
Completed
Management Response:
Yes
Evaluation Budget(US $):
50,000

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Title EVALUATION A MI PARCOURS EFFET-PROGRAMME 1/CPAP/RDC 2013-2017
Atlas Project Number: 72464,72468,72470
Evaluation Plan: 2013-2018, Congo DRC
Evaluation Type: Outcome
Status: Completed
Completion Date: 11/2015
Planned End Date: 12/2015
Management Response: Yes
Corporate Outcome and Output (UNDP Strategic Plan 2018-2021)
  • 1. Output 2.2.2 Constitution-making, electoral and parliamentary processes and institutions strengthened to promote inclusion, transparency and accountability
  • 2. Output 2.2.3 Capacities, functions and financing of rule of law and national human rights institutions and systems strengthened to expand access to justice and combat discrimination, with a focus on women and other marginalised groups
Evaluation Budget(US $): 50,000
Source of Funding:
Evaluation Expenditure(US $): 46,000
Joint Programme: No
Mandatory Evaluation: No
Joint Evaluation: No
Evaluation Team members:
Name Title Email Nationality
Cheick Faye Consultant International chfaye.chfaye@gmail.com SENEGAL
GEF Evaluation: No
Key Stakeholders:
Countries: CONGO DRC
Lessons
1.

La dispersion des interventions et des ressources induit un affaiblissement des capacités d’influence du programme

Le portefeuille dédié à l’effet-programme 1 compte pas moins de dix-neuf projets spécifiques, dont beaucoup sont financés par de modestes niveaux de ressources. C’est beaucoup quand on sait qu’ils sont tous, en principe, articulés sur un seul et même résultat. Cette situation impose des coûts de gestion plus élevés que cela n’aurait été le cas dans une approche plus programmatique, et donc laisse au programme moins de ressources pour agir sur ses objectifs stratégiques. D’un autre côté, avec cet émiettement, le programme a aussi érodé sa capacité d’influence en se coupant des plus-values d’effets qui auraient été générées de facto par les synergies entre interventions coulées dans un même programme.

 


2.

La mise en œuvre du programme a été handicapée par une faible anticipation sur les risques et contraintes de l’environnement.

A mi-parcours, sur près de 382 millions de dollar américain anticipés pour financer l’effet-programme 1, moins de 60 millions a été rendu disponible, ce qui représente un taux de réalisation très faible. Cette contreperformance dans la mobilisation de ressources s’explique, en partie tout du moins, par une prise en compte insatisfaisante des risques venant de l’environnement et du contexte. Le programme n’est pas assis sur une analyse de risques robuste, assortie de mesures de remédiation. Le contexte était pourtant assez lisible aux origines du programme. Pour la gouvernance, le contexte spécifique né des élections de 2011 pouvait aisément être lui comme un élément de difficulté supplémentaire dans le dialogue entre le pays et ses partenaires au développement. Il y a eu également une appréciation insuffisante du niveau des capacités institutionnelles nationales, lorsque le programme s’engageait à passer de l’exécution directe à l’exécution nationale

,

Les approches ponctuelles génèrent rapidement des résultats visibles, mais non durables ; à l’inverse, les interventions stratégiques, touchant le cœur des institutions, aux effets plus lents et moins visibles, mais plus influents et plus susceptibles de durer.

Les appuis ponctuels au fonctionnement de certaines structures ont permis d’engranger des résultats tangibles. Les audiences foraines, par exemple, mais aussi, les locations de salles de travail pour les commissions parlementaires, le financement des annales parlementaires, l’édition et la diffusion des rapports d’audit de la Cour des compte, produisent des effets immédiats, mais qui s’arrêtent tout aussi immédiatement lorsque s’arrête l’assistance du programme. La réforme de la police, l’incubation de la décentralisation et le lancement d’une fonction de monitoring judiciaire en rapport avec les universités, seront plus longs à montrer leurs effets mais influenceront plus substantiellement et plus durablement le milieu

,

L’exécution directe, confortable au regard des sûretés fiduciaires qu’elle permet, se paie de coûts stratégiques exorbitants.

L’exécution directe encore fortement représentative des pratiques d’exécution sur le programme permet certes de sécuriser les ressources, et de rassurer les bailleurs de fonds. Elle s’impose sans conteste vu le niveau de risque fiduciaire toujours identifié chez les partenaires nationaux. Il faut toutefois réaliser que sa contrepartie, ce sont des coûts de gestion proportionnellement élevés, accrus encore par l’émiettement d’un portefeuille essentiellement porté par une approche projet. En l’absence de données budgétaires affinées à l’échelle des effets-programmes, le nombre de 70 agents émargeant sur le seul portefeuille de l’effet est indicatif de toute la charge d’opérations que l’exécution directe fait peser sur les ressources dédiées à l’effet. Cette situation rend d’autant plus pressent le besoin de construire et de mettre en œuvre une véritable stratégie de résorption progressive des besoins en capacités, passage obligé pour aller vers l’exécution nationale

,

Les logiques de projets de bailleurs qui l’emportent sur l’intégrité programmatique sont le signe que la mobilisation de ressources est un lieu de négociations entre le programme et ses bailleurs que le premier tend à perdre.        

L’émiettement du portefeuille en dix-neuf projets qui ne se distinguent que par leur source de financement, et sont désignés d’ailleurs par référence à ce signe distinctif est révélateur de l’impuissance du programme à rendre les ressources des bailleurs fongibles dans un véritable cadre programmatique. Des interventions se retrouvent dans le portefeuille en gardant telle qu’à l’’origine leur identité de projet de tel bailleur, ce qui veut dire que le programme ne sait pas être un cadre d’investissement holistique, ayant une âme propre et capable d’absorber les concours externes. Or moins le programme a de l’ambition dans ce sens, plus les partenaires sont tentés de marquer leur existence dans le portefeuille. Il a été observé que des bailleurs s’investissaient dans la mise en œuvre de "leur" projet. D’ailleurs, le Bureau a commencé à se rendre compte de cette situation et à chercher à la restreindre, comme l’atteste une note interne demandant au niveau opérationnel de se dégager de la communication avec les bailleurs.

,

L’effet-programme 1 montre malgré tout qu’il est capable d’intelligence stratégique comme l’illustre la correction progressive des problèmes d’incomplétude de certaines de ses approches.

La stratégie de prise en charge de la problématique des violences sexuelles et basées sur le genre, héritée du cycle précédent a souffert un temps d’une focalisation quasi exclusive les fonctions de police. C’est dans cette optique que s’est notamment développé le concept de Police Spéciale de Protection de la Femme et de l’Enfant, qui a été le cadre d’investissement majeur du projet SWAJ. Les leçons tirées de cette expérience ayant montré que ce phénomène ne pouvait être pris en charge que dans une perspective holistique, incluant non seulement la police, mais aussi la magistrature, le segment pénitentiaire, le secteur médico-légal, la communication sociale, etc., le programme a su faire évoluer ses approches dans ce sens, par exemple en ciblant l’ensemble de la chaîne pénale dans l’actuelle intervention intégrée de lutte contre l’impunité


Findings
Recommendations
1 Réviser le cadre des ressources et des résultats
2 Restructurer le portefeuille dans le sens d?une refonte des micro-projets à l?intérieur de quelques programmes thématiques
3 Ancrer toute nouvelle programmation dans le moule de l?effet-programme, qui doit aussi bien servir de référentiel au suivi-évaluation
4 Dégager le portefeuille de son positionnement actuel dans l?appui au fonctionnement des structures pour mieux recentrer l?effet-programme sur les interventions stratégiques.
1. Recommendation: Réviser le cadre des ressources et des résultats
Management Response: [Added: 2016/01/13]

Recommandation acceptée

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
1.1 Amelioration du cadre de résultat du CPAP, avec revision des indicateurs de l effet 53.
[Added: 2016/01/13] [Last Updated: 2016/10/12]
DPA/P, TLs UPAQ, Piliers I & II 2016/07 Completed Les trois indicateurs de l effet 53 ont ete revises et se presentent comme suit : (i) Taux de satisfaction de la population pour les services publics (justice, police, armee) ; (ii) Pourcentage des institutions mises en place et fonctionnelles conformement à la constitution de 2006 ; (iii) Pourcentage du budget national alloue en faveur des services sociaux de base.
2. Recommendation: Restructurer le portefeuille dans le sens d?une refonte des micro-projets à l?intérieur de quelques programmes thématiques
Management Response: [Added: 2016/01/13]

recommandation acceptée

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
1.1 Intégration des Interventions de la composante RJS dans Programme Justice & Sécurité
[Added: 2016/01/13] [Last Updated: 2016/10/12]
TL/CP RJS/ ROL Adv 2016/07 Completed Le programme comporte dorenavant 2 Awards, avec au niveau de la Justice, les volets (i) Reforme et Appui institutionnel, (ii) Demande et Offre de Justice et (iii) Justice Transitionnelle, au niveau de la securite, les volets (i) police de proximite, (ii) Reforme de larmee et (iii) Desarmement
1.2 Intégration interventions de la composante Institution démocratiques et Société civile en un Programme
[Added: 2016/01/13] [Last Updated: 2016/10/12]
TL/CP Inst. Démocratique 2016/07 No Longer Applicable L'option a été levée pour avoir 3 Awards au niveau de la composante portant sur l'appui aux Institutions Démocratiques et Société civile (I), l'Appui au Cycle Electoral au Congo (PACEC) (II) et l'appui à la reddition des comptes et la redevabilité (III)
1.3 Programme Décentralisation & Gouvernance Locale
[Added: 2016/01/13] [Last Updated: 2016/10/12]
TL/CP Décentralisation, Institution nationales & Infranationales 2016/07 Completed Le projet décentralisation qui couvrait 3 provinces a été clôturé et le seul appui est celui du Nord Kivu dont le financement peine à se concretiser mais le projet PAIDS qui a un lien fort avec la decentralisation intègre quelques aspects de la problèmatique dans ses zones
3. Recommendation: Ancrer toute nouvelle programmation dans le moule de l?effet-programme, qui doit aussi bien servir de référentiel au suivi-évaluation
Management Response: [Added: 2016/01/13] [Last Updated: 2016/01/13]

recommandation acceptée

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
1.1 dans le cadre de la révision du Programme justice & sécurité, une approche plus holistique est menée afin d?avoir une intervention plus large, notamment dans le cadre de la lutte contre l(impunité (D & O de justice)
[Added: 2016/01/13] [Last Updated: 2016/10/12]
TL/CP RJS/ROL Adv. 2016/07 Completed Discussions en cours ont permis de sortir de la concentration thématique de la Lutte contre les violences sexuelles qui comporte un risque d'une justice à 2 vitesses et qui introduit de ce fait un biais.
4. Recommendation: Dégager le portefeuille de son positionnement actuel dans l?appui au fonctionnement des structures pour mieux recentrer l?effet-programme sur les interventions stratégiques.
Management Response: [Added: 2016/01/13]

recommandation acceptée

Key Actions:

Key Action Responsible DueDate Status Comments Documents
1.1 Meilleure concentration sur les appuis stratégiques, traduit à travers les PTA
[Added: 2016/01/13] [Last Updated: 2016/10/12]
CP des composantes et Chefs de projets 2016/07 No Longer Applicable Le contexte politique n'a pas permis au projet de s'engager dans cette activité (Cet aspect na pas été pris en compte dans les réunions des Comités de Pilotage ayant valide les PTA 2016. Ce n'est donc pas réalisable

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